Partenariats public-privé dans le secteur culturel : sous quelles conditions ?
En quelques années seulement, les partenariats public-privé sont devenus un des enjeux majeurs de toute politique culturelle, suscitant opposition, enthousiasme et questionnements. À partir de la thèse d’Elena Borin, chercheuse à la Burgundy School of Business (ESC Dijon), Raphaël Lhomme, responsable de la rubrique “ESS et droits culturels” de Profession Spectacle, analyse le phénomène.
Le secteur culturel doit faire face depuis quelque temps à la baisse des financements publics de la part des collectivités locales, ce qui soulève un certain nombre d’enjeux concernant les modèles de gouvernance et de management dans ce secteur. La thèse d’Elena Borin, portant sur les partenariats public-privé (PPP) dans le secteur culturel, fournit un éclairage sur des systèmes de gouvernance et des modes de management particuliers pouvant constituer une option pour le secteur culturel. Nous nous proposons ici d’en retracer l’essentiel.
Évolution de la notion de partenariats public-privé
Le but de l’ouvrage d’Elena Borin, directrice du master “Arts et management culturel” à la Burgundy School of Business (ESC Dijon), est d’analyser quelques exemples pertinents de PPP dans le secteur culturel et créatif en Europe, afin d’étudier l’évolution de ces PPP et des partenariats entre parties prenantes multiples (« multi-stakeholder partnerships », ou MSP), dans le cadre du débat visant à repenser les systèmes de gouvernance et les modèles de management des secteurs culturels et créatifs. En comparant diverses formes de PPP et MSP dans quatre pays européens (France, Allemagne, Italie et Royaume-Uni), il s’agit pour l’auteur de dégager leurs principales caractéristiques communes.
Elena Borin commence par retracer l’évolution de la notion de partenariats public-privé. Ces derniers ont d’abord été définis comme des accords de coopération à long terme conclus entre partenaires publics (les administrations publiques) et privés (des entreprises marchandes), dans l’objectif de planifier, concevoir, financer, construire et gérer des projets qui sont habituellement mis en œuvre et fournis par le secteur public. Ces partenariats reposent notamment sur un partage de compétences entre acteurs privé et public. Les premières expériences de PPP remontent aux années 1980 et avaient principalement pour objectif, dans un cadre défini de façon formelle, de fournir des services publics ou de construire des infrastructures de façon moins coûteuse et plus efficace, en intégrant les techniques de management du secteur privé dans le secteur public ; renvoyant ainsi à ce qu’on a appelé le New Public Management. Il s’agissait au fond d’un accord « gagnant-gagnant » entre secteurs public et privé, le premier réalisant des économies, le second des gains en ayant accès à certains marchés.
Mais à partir du milieu des années 1990, cette vision à une échelle « micro » des partenariats public-privé va évoluer vers un sens plus large. On reprochait en effet souvent aux PPP de trop se focaliser sur les performances internes des administrations publiques (une gestion plus efficace), et pas assez sur les besoins des parties prenantes externes, à savoir les usagers des services publics et les communautés locales. Dès lors, les chercheurs ont commencé à prendre en compte la coproduction dans le champ des PPP, en s’intéressant particulièrement au rôle des citoyens et des communautés locales ; la participation de toutes les parties prenantes étant considérée comme un objectif majeur. Les PPP commencent alors à être analysés dans une approche plus complète, à une échelle « meso » prenant en compte leur environnement opérationnel.
2008 : une crise, un tournant, de nouvelles valeurs
La crise de 2008 va également conduire les acteurs à porter une attention croissante à la création de valeur au sein des partenariats public-privé, qui ne soit plus exclusivement réduite aux aspects purement économiques et financiers, mais qui prenne en compte les aspects sociaux, sociétaux et environnementaux – notamment – qui peuvent concerner potentiellement l’ensemble des parties prenantes locales.
L’accent est donc davantage mis sur une vision plus large et plus flexible des PPP, impliquant plusieurs parties prenantes, et s’insérant dans un « écosystème » caractérisé par les différents acteurs locaux (publics et privés) au sein d’un territoire donné. Il s’agit alors plutôt de partenariats entre parties prenantes multiples (MSP en anglais), correspondant à un équilibre tripartite d’intérêts et d’objectifs entre trois principales catégories d’acteurs : les acteurs privés (entreprises, chambres de commerce et d’industrie, etc.), les pouvoirs publics et les autres parties prenantes opérant sur le territoire (communautés locales et citoyens bénéficiant de la prestation de service du PPP).
Cette vision plus large des partenariats public-privé est, selon l’auteur, particulièrement pertinente pour les secteurs caractérisés par un fort accent mis sur la création de valeur pour les citoyens et les communautés locales, ainsi que sur les caractéristiques d’un territoire, comme l’est le secteur culturel. Dans ce secteur, les PPP au sens strict (micro) se focalisent sur des projets limités comme la gestion du patrimoine culturel (rénovation, etc.), tandis que les PPP définis dans un sens plus large (meso), dans une perspective de partenariats entre parties prenantes multiples (MSP) prenant en compte les collaborations mise en œuvre à l’échelle d’un territoire et insérées dans des écosystèmes, doivent permettre le développement de ce territoire tout entier.
Un partenariat public-privé restreint : le musée du Louvre-Lens et l’entreprise Orange
Comme nous l’avons dit plus haut, Elena Borin a effectué des comparaisons entre différents projets de partenariats public-privé dans le secteur culturel (aux niveaux micro et meso à chaque fois), dans quatre pays européens. Nous n’aborderons ici que le cas français, afin d’illustrer ce que nous avons développé précédemment.
L’auteur a choisi le PPP entre le musée du Louvre-Lens et l’entreprise privée Orange pour illustrer le cas d’un PPP à une échelle restreinte (micro). Plus qu’un sponsoring du musée par Orange – l’entreprise étant de longue date un sponsor du Louvre de Paris, il s’agissait bien d’un PPP devant permettre d’atteindre un objectif précis, à savoir la mise en œuvre de la stratégie numérique du musée.
Le Louvre-Lens, inauguré en 2012, cherchait en effet à promouvoir l’image d’un musée moderne, fondée sur une utilisation innovante des nouvelles technologies (création d’un guide numérique notamment) devant permettre un usage plus intuitif et plus accessible de ce patrimoine culturel, à la fois pour les habitants locaux et pour les visiteurs. Sans entrer dans le détail, le PPP entre ces deux acteurs consistait non seulement en l’apport technique d’Orange dans le numérique, mais aussi en un partage des compétences et des équipes des deux acteurs, en matière de gouvernance et de management.
Le comité de pilotage comprenait ainsi le musée du Louvre-Paris, la région Nord-Pas-de-Calais et Orange, avec toutefois un pouvoir décisionnel plus important pour les autorités publiques – ce qui est une caractéristique de ce genre de PPP en France. Concernant la gestion du projet et sa mise en œuvre, chaque acteur apportait ses compétences spécifiques. Il ne s’agissait donc pas que d’un simple financement de la part d’Orange, mais bien d’une collaboration aux niveaux de la gouvernance et de la gestion du projet.
Enfin, il est à noter que cette collaboration précise s’insérait dans un schéma plus large de gouvernance multi-niveaux, dont le but était de redynamiser la ville de Lens et ses alentours par le moyen de la culture. Ce PPP pouvait donc être vu comme un outil contribuant à cet objectif plus large, comme cela est la cas des différents PPP de ce type étudiés dans les autres pays par l’auteur.
Un partenariat public-privé large : « Climats du vignoble de Bourgogne »
Concernant le cas des partenariats public-privé à une échelle plus large (meso), impliquant les différents acteurs d’un territoire (MSP), l’auteur a pris pour exemple le projet « Climats du vignoble de Bourgogne ».
Ce projet avait pour objectif de soutenir la candidature du territoire correspondant à ces Climats pour qu’elle intègre la liste du patrimoine mondial de l’UNESCO. Si l’objectif a été atteint en 2015, la conduite du projet offre un exemple intéressant de PPP s’insérant dans un territoire et impliquant une multitude de parties prenantes. De plus, d’un point de vue culturel, ce territoire a l’avantage d’entrelacer différents aspects de la culture, aussi bien matériels qu’immatériels, avec la viticulture, les monuments, les cloîtres et centres-villes historiques, qui font l’identité culturelle du territoire, et qui constituent un véritable écosystème culturel local.
Ce projet est, selon l’auteur, un exemple typique de PPP au sens large, fondé à la fois sur des accords formels et informels entre une multitude d’acteurs et supervisé par les autorités publiques locales. La gouvernance de ce projet respectait une représentation équitable des parties prenantes privées, publiques et citoyennes. Ces différents acteurs étaient ainsi regroupés en deux grandes catégories.
La première, rassemblée sous l’association « Mission Climats » et composée des différents acteurs locaux tels que les vignerons, les autorités locales, la chambre de commerce et d’industrie, les institutions culturelles locales, etc., consistait en un forum permanent de communication, de sensibilisation et d’implication des communautés locales devant créer un environnement favorable au projet et favoriser le dialogue entre les habitants locaux et les autorités publiques. Il s’agissait donc de créer un consensus autour du projet en impliquant tous les acteurs locaux. Cela a pris la forme de forums citoyens, de conférences, d’activités éducatives envers le jeune public, etc.
La seconde catégorie au sein de cette gouvernance multipartite avait un rôle plus technique et politique, devant mettre en œuvre le projet et tenter de satisfaire aux attentes des standards de l’UNESCO, en collaboration avec « Mission Climats ». Cette catégorie était composée de décideurs locaux, d’experts et scientifiques, de professionnels du vin et du tourisme, etc.
Finalement, cet exemple montre, selon l’auteur, la façon dont un partenariat entre parties prenantes multiples peut constituer un modèle de gouvernance potentiellement réussi pour encourager la création d’écosystèmes culturels locaux basés sur la collaboration entre acteurs privés, publics et citoyens, en pouvant générer des effets positifs aussi bien pour le développement économique que pour l’identité culturelle d’un territoire, accroissant ainsi le sentiment d’appartenance à ce dernier des communautés locales et citoyens impliqués dans le projet. Tel est en tout cas ce qui ressort des entretiens réalisés auprès des différents acteurs de ce projet, qui soulignent en grande majorité le renforcement de l’identité culturelle de la région permis par le projet, l’attraction touristique croissante qu’il devrait permettre, les retombées socio-économiques associées, ainsi que le développement probable d’autres initiatives favorisant la participation d’acteurs locaux.
Analyse du secteur culturel par le biais d’écosystèmes reliés à des territoires
En conclusion de ses recherches, Elena Borin souligne l’importance d’analyser le secteur culturel par le biais d’écosystèmes reliés à des territoires composés d’acteurs multiples. Dans cette perspective, les partenariats entre parties prenantes multiples sont vus comme des moyens – un outil institutionnel pourrait-on dire, pour débloquer le potentiel du secteur culturel et créatif d’un territoire donné, notamment s’ils reposent sur l’identité culturelle du territoire, qui joue un rôle-clé pour une mise en œuvre réussie de tels partenariats sur le long terme.
Elena BORIN, Public-Private Partnership in the Cultural Sector: A Comparative Analysis of European Models, P.I.E-Peter Lang S.A, Bruxelles, 2017, 226 p.
